Les régimes de retraite publics : leur évolution au cours du dernier siècle

Les régimes de retraite publics font partie de notre réalité. Nous sommes si confortables avec le concept qu’il nous est maintenant impossible d’imaginer vivre dans une société qui ne prévoirait aucun revenu pour les retraités. Pour beaucoup, notre système actuel de revenu pour la retraite est un incontournable qui fera partie de notre futur comme il a fait partie de notre passé. Pourtant, le système public de revenu pour la retraite n’a pas toujours existé et rien ne garantit qu’il existera toujours.

L’amorce d’un système public
Il fut un temps où les retraités dans le besoin devaient, comme tous les moins nantis de notre société, se fier à la générosité des mieux nantis et au soutien matériel des gouvernements. L’aide aux démunis était organisée par des communautés religieuses ou encore au niveau des gouvernements municipaux.
Le soutien public était soumis à des mesures de besoins et consistait en des dons de nourriture et de denrées diverses. Ces programmes visaient souvent des populations données comme les femmes enceintes, les personnes âgées ou handicapées.

La mise en place d’un régime public de retraite n’a pas été le fruit du hasard et il n’est pas non plus le don d’un généreux politicien à ses électeurs. Dès le début du 20e siècle, le Congrès des métiers et du travail du Canada (CMTC) demandait la mise sur pied d’un tel régime public de retraite. Le CMTC a multiplié les déclarations, il a envoyé délégations et pétitions à Ottawa et il a fait des propositions concrètes sur le régime de retraite à mettre en place. En 1926, deux députés du CCF (Cooperative Commonwealth Federation), ancêtre du Nouveau parti démocratique (NPD), échangent leur soutien au gouvernement minoritaire de Mackenzie King contre une promesse du gouvernement libéral de mettre en place un régime de pension. Cependant, le sénat défait le projet de loi, ce qui amène Mackenzie King à déclencher une élection générale dont l’un des thèmes de la campagne est le projet de loi sur la pension de vieillesse. Une fois réélu avec la majorité des députés, le gouvernement réintroduit la loi et finalement l’adopte en 1927.

Au Canada, on ne peut parler de système public de pension sans parler de constitution. Lors de la division des pouvoirs en 1867, les provinces obtiennent la compétence sur les questions de la santé, de l’éducation et de la sécurité sociale (welfare). Les régimes de retraite tombant dans cette dernière catégorie, ils sont donc de juridiction provinciale. Cela n’empêche pas le gouvernement fédéral d’utiliser son pouvoir de dépenser lorsqu’il introduit, en 1927, la Loi sur les pensions de vieillesse (Old Age Pension Act). Cette loi prévoit le remboursement par le gouvernement fédéral de 50 % des coûts d’un régime public de retraite mis en place et administré par les provinces. L’accessibilité aux prestations est en fonction des revenus et ces prestations sont limitées à 20 $ par mois à partir de 70 ans.

Plusieurs provinces, et particulièrement le Québec, décrient cette intrusion fédérale dans un champ de compétence provincial. Ce n’est qu’en 1936 que la dernière des provinces, le Québec, finit par mettre sur pied un programme de pension, profitant ainsi de l’aide fédérale.

Un régime universel
Les années de crise et les années d’après-guerre ont favorisé l’apparition de nouvelles idées sur le rôle de l’État. L’urbanisation que connaissait le Canada au cours de ces années affaiblissait la solidarité sociale qui existait dans les milieux ruraux. Il était plus difficile pour les démunis de se fier à la charité ou à leur communauté pour les soutenir. De plus, il était de plus en plus évident pour la population que les individus ne sont pas les seuls responsables de leur malheur. Pour plusieurs, dont le CCF, l’État devait intervenir pour protéger les citoyens et les citoyennes contre les lois du marché.

Porté par ces idées, le gouvernement d’après-guerre de Mackenzie King propose la mise sur pied d’un régime universel de soutien du revenu pour les retraités. En 1952, la Loi sur la sécurité de vieillesse est adoptée. Elle prévoit le paiement d’une allocation mensuelle à tous les Canadiens et Canadiennes âgés de plus de 70 ans et ce, sans égard au revenu. Pour les personnes âgées entre 65 ans et 70 ans, un test de revenu est appliqué pour établir l’éligibilité à un paiement anticipé de la pension de la sécurité de la vieillesse (PSV).

La mise en place de ce programme universel, payé et géré par le fédéral, allait encore une fois à l’encontre du partage constitutionnel des responsabilités. Les gouvernements fédéral et provinciaux se sont donc entendus pour modifier la constitution de façon à donner au fédéral le droit de légiférer dans le domaine des pensions et du soutien du revenu. Toutefois, les programmes mis sur pied par le fédéral ne devaient pas entrer en conflit avec aucun programme provincial présent ou futur qui traiterait de la même problématique.

L’étape suivante dans la mise en place d’un système public de retraite fut la décision du gouvernement fédéral de créer le régime de pension du Canada (RPC), un régime contributif lié aux revenus de travail. Dès 1962, le gouvernement fédéral propose la création du RPC. Encore une fois, la proposition gouvernementale s’inscrit dans un large débat social, avec l’appui généralisé de la population. Déjà, en 1960, le Congrès du Travail du Canada (CTC) proposait la mise en place d’un tel régime et le NPD proposait une mesure semblable dans son programme.

La modification constitutionnelle faite lors de l’introduction de la PSV prévoyait que les provinces pouvaient mettre sur pied leur propre programme, parallèlement à celui du gouvernement fédéral. C’est ainsi que le Québec a annoncé dès le départ son intention de ne pas participer au régime fédéral de RPC. Québec mettrait sur pied son propre programme, le Régime de rentes du Québec. Les besoins en capitaux, nécessaires pour faire la révolution tranquille, constituaient une des raisons ayant amené le Québec à se doter d’un régime distinct. Québec voulait ainsi avoir un outil pouvant faire contrepoids au secteur financier anglophone. Après plusieurs discussions, le Régime de pension du Canada et le Régime de rentes du Québec ont adopté un profil presque identique. Et c’est en 1965 que les régimes ont été créés et en janvier 1966 qu’ils sont entrés en vigueur. Le RPC s’applique aux travailleurs et aux travailleuses des autres provinces canadiennes et le Régime de rentes du Québec s’applique au Québec exclusivement.

Pendant que le CTC centrait ses critiques sur le niveau de bénéfices payables par le régime de retraite, l’industrie de l’épargne et surtout les compagnies d’assurances affirmaient que la mise en place de régimes publics de retraite contributifs allait décourager l’épargne personnelle pour la retraite. Les régimes publics de retraite mis en place reflétaient ces deux pôles d’opinion. Les régimes ne seraient pas pleinement capitalisés, réduisant ainsi la contribution demandée aux participants. De plus, les bénéfices seraient limités à 25 % du salaire industriel moyen. Des bénéfices accessoires comme la rente d’invalidité, la rente au conjoint et la rente aux orphelins étaient intégrés aux bénéfices payables des régimes. Finalement, une période de transition de dix années était prévue pour permettre la capitalisation du régime. Durant cette période, un retraité n’obtiendrait qu’une partie de la rente prévue au régime.

Cette période de transition a amené la création du Supplément de revenu garanti (SRG). Le SRG était payable, en tout ou en partie selon un test de revenu, aux prestataires de la Pension de la sécurité de la vieillesse. Le SRG était une mesure temporaire qui ne devait être en place que pour la période de transition du RPC et du Régime de rentes du Québec. Malheureusement, ou heureusement pour ceux qui en ont besoin, la mesure a dû être maintenue au-delà de la période de transition, étant donné les besoins financiers des personnes âgées. Une allocation au conjoint, âgé entre 60 et 65 ans, a aussi été intégrée au programme fédéral de sécurité de la vieillesse en 1975.

Il faut constater que les pressions sociales qui avaient amené l’introduction d’une certaine protection publique pour la retraite ont fait place, dans les années 1980 et 1990, aux pressions économiques et à la pensée néolibérale qui demandent une réduction du rôle de l’État. C’est ainsi que, dans la recherche d’un équilibre budgétaire, le gouvernement fédéral a tenté, avec peu de succès, de réduire la couverture publique, pourtant déjà très faible. En 1985, le gouvernement Mulroney a fait face à la colère des personnes retraitées après avoir annoncé la désindexation des prestations du programme de la Pension de sécurité de la vieillesse. La réponse des retraités a été telle que le gouvernement a dû renoncer à son projet. En 1989, le gouvernement réussit cependant à introduire une mesure de récupération de la PSV à partir d’un certain revenu (53 215 $ en l’an 2000).

En 1996, le gouvernement fédéral propose l’abolition du programme PSV pour le remplacer par un programme de prestations aux aînés. Ce programme, dont les prestations étaient payables en fonction d’un test de revenu, était nettement moins généreux pour la très grande majorité des retraités. De plus, étant donné que les prestations étaient payables en fonction du revenu après 65 ans, son application pouvait entraîner une baisse de l’épargne pour la retraite. Ces changements ont eu la qualité de réunir dans une même opposition les groupes
de retraités, les syndicats et l’industrie de l’épargne pour la retraite. Le gouvernement du Québec, en réponse à ce projet, a modifié la Loi sur les régimes complémentaires de retraite pour permettre une anticipation du paiement des sommes qui auraient autrement été payables après 65 ans. Encore une fois, le gouvernement fédéral a dû reculer et le projet de prestations aux aînés a été retiré.